意昂3平台王桂新教授的文章《超大城市治理的幾個問題》發表於《中國領導科學》2020年第3期，本文也是國家社科基金重大項目“全面建成小康社會背景下新型城鄉關系研究”（項目編號：17ZDA066）的階段性成果。
摘要：超大城市在區域和國家發展中具有舉足輕重的作用，其發展與治理日益受到政府重視。建設和發展超大城市📔，目的在於提高我國參與全球化的競爭力，牽引國家現代化發展👨🦱♢。基於超大城市的特殊性，超大城市治理必須尊重治理規律，明確治理對象和內容🍟。本文分析超大城市治理存在的主要問題及其原因👨🏽⚖️，考察超大城市治理失當的不良後果，並在此基礎上提出了實現超大城市有效治理的幾點思考。
20世紀80年代以來，我國大量農村人口向大城市特別是超大城市遷移集中，推動人口城市化呈快速發展趨勢📑🤦🏽♀️。根據國家統計局發布數據，2019年全國城鎮常住人口增長到8.48億人，城市化率已超過60%🖖🏻。城市規模快速膨脹帶來了城市治理的一系列新問題🪴。受二元社會體製的製約，人口城市化一直沿“戶籍人口”與“常住人口”的“雙軌”城市化路徑發展。大規模的城市人口增長以城市常住外來人口增長為主🙍🏼，遷移進城的農村人口雖常住在城市工作、生活，但不能獲得居民戶籍、轉變為城市居民，由此造成目前超大城市常住人口本市居民與外來人口的不同身份和城市社會的二元結構。新形勢下出現的這些新問題，又進一步增加超大城市治理的壓力。雖幾經努力、投入不少但總體效果並不明顯。為什麽超大城市治理總體效果不明顯👼🏽？怎樣才能抓住根本👨🦯，實現超大城市有效治理？本文試對這些問題做一些初步探討🫄🏻。
長期以來超大城市治理總體效果不明顯，一個重要原因是沒有很好地貫徹發展超大城市的“初心”⚄🧙🏻♀️。發展超大城市的“初心”🧗🏼，一定程度上說就是發展超大城市的目的。這個問題看起來似乎不言而喻，其實不然。總結經驗教訓，要實現超大城市的有效治理🙇🏻♂️，必須不忘“初心”，牢記建設和發展超大城市的目的⛹🏿。
建設和發展超大城市的目的，可以從三個層面來理解和認識🌜。第一，參與全球化🧑🔬，分享全球化“紅利”👨🏻。我國作為一個正在崛起的發展中大國🧡，必須在全球化過程中參與競爭，助力國家的崛起，確保我國分享全球化“紅利”。而能承擔這個任務的非超大城市莫屬。中央政府多次部署，明確要求把北京、上海等超大城市建成全球城市🫑，以便參與全球化競爭。如1990年4月👳🏼，中共中央、國務院做出開發開放浦東重大決策🐡，提出要盡快把上海建設成為一個國際經濟、金融和貿易中心；1995年提出要把上海建成國際航運中心；2014年又進一步提出要把上海建設成具有全球影響力的科技創新中心。第二👱🏼♂️，作為強力牽引全國發展的引擎👨🌾。北京☸️、上海等作為我國的超大城市🫖🏢，還須作為全國的政治、經濟中心🤏，發揮全國的龍頭和引擎作用，帶動全國經濟社會的發展。北京、上海的發展得益於全國的支持🌸，理應發揮全國政治、經濟中心的龍頭和引擎作用，輻射和帶動全國經濟社會的發展。第三，提高自身的發展能力。超大城市要承擔以上兩大使命↔️，必須提高自身的發展能力，搞好自身的建設與發展🕤，完善自身各種軟硬件基礎設施與環境😣，增強全球競爭力與國內輻射力🦅，提高全體市民的整體福利水平❗️，這是完成前兩大目的的重要基礎👩🏻🦳。國內外經驗證明，城市競爭力的強弱往往與城市規模的大小成正向關系。一個國家的政治經濟中心城市及全球城市，一般都是所在國規模最大的城市🏞，如美國的紐約、英國的倫敦和日本的東京👆🏽。這就要求我國的超大城市要保證達到一定的規模🪗，在此基礎上，不斷改善環境，實現綠色增長🦖；調整產業結構🧑🦽，提高創新能力🗳；健全公共服務體系，提高全民福祉水平🧑🏼🦳，實現超大城市健康、持續地發展💆🏼。要完好治理超大城市，必須首先明確治理超大城市的目的➰，也就是建設和發展超大城市的目的。近年來我國超大城市治理是否明確了這一點呢👩🏿🔬？從實踐來看，似乎還有較大差距。總體而言，現有超大城市治理的重點好像都放在治理大城市病上🙎🏿♀️，認為目前超大城市存在的諸如環境汙染、交通擁堵👟、房價暴漲📑、犯罪增加等“大城市病”，都與外來人口過多、人口規模過大有關🫸🏻。一句話，“大城市病”的根子是外來人口過多🧑💼，所以必須嚴格控製外來人口遷入和人口規模增長。為了控製外來人口遷入和人口規模增長，一些超大城市還相繼設定了“天花板”人口規模👢，並以此製定人口增長控製目標。超大城市的控製與發展👆🏽，前者是手段👨🏻🍳，後者是目的🎀。以治理大城市病，特別是以控製外來人口遷入和人口規模增長作為超大城市治理的主要目的💲，顯然偏移了超大城市發展的初衷。況且，超大城市的“天花板”人口規模是根據什麽設定的？這種設定是否影響超大城市發展的持續性🧑🏼🏫🕺🏽？對超大城市承擔和實現三大目的是否有利💃、利弊多大？這些都需要經過精準的分析測算和充分嚴謹的科學論證。有鑒於此💆🏻，超大城市的治理要達到理想成效，一定要不忘“初心”👩❤️👩，始終以確保超大城市發展的持續性、服務於超大城市建設的目的、有利於超大城市完成三大使命為根本目的。超大城市有超大城市的特點。這些特點決定超大城市治理對象及治理內容的特殊性。摸清超大城市的特點，正確把握超大城市治理的主要對象和關鍵內容☛，是“對症下藥”、有效治理超大城市的重要前提。
超大城市本質上仍是一個城市。在基本屬性上與一般城市並無大異👴🏽。超大城市的特殊性就在於其規模超大。一個城市其規模一旦增長到超大，就自然形成一些一般城市沒有的獨特性🙇♂️。這主要表現在以下幾個方面。從優勢方面看：第一，具有明顯的集聚經濟。城市規模越大，集聚經濟越明顯，二者之間的正相關關系已得到學界確認。對超大城市而言，自然有利於形成超大規模的集聚經濟。第二，具有人力資源與創新優勢。超大城市人口規模大，人口結構🦊、文化結構多元化。多元化🪿👬、超大量的頭腦相互交流碰撞有利於產生新知識的乘數效應✍🏽，使超大城市成為產生新知識的源泉和創新能力的高地。第三，具有高勞動生產率和高人均GDP☦️。顯著的集聚經濟和人力資源優勢，吸引集聚越來越多的企業，形成專業化與多樣化的多重優勢📨🤚🏿，增強企業生產能力，有利於提高勞動生產率以及整個城市的人均GDP和人均收入水平。第四，有利於建立完善的基礎設施和公共服務體系。規模超大、結構多元的人口形成巨大的、多樣化的消費需求💢，具有經濟發達、相對富裕的物質基礎，建有先進的基礎設施和完善的公共服務體系📈，能向廣大居民提供優質的公共服務，提供舒適🎿、便捷的生產生活環境💁♀️。第五，有利於集約高效利用空間👆。我國人口眾多、土地稀缺，向空間發展、提高土地利用效率是我國的長期戰略。超大城市提供了集約高效利用空間的可能性🤵🏼。與一般地區比較，同樣的土地面積🧗🏿，超大城市一般可以承載更多的人口，創造更多的物質財富🎅🏽。從不利角度看🕎♥︎：第一，由於城市規模超大，人口、企業高度集中，增大了城市空間的壓力（負荷），提高了產生諸如環境汙染🧑🏻🦽、交通擁堵、房價暴漲等“大城市病”的概率。第二，人口結構的多元化、文化的多樣性⚰️，加大了超大城市的多樣性和復雜性。特別是享受不同福利待遇的本市居民與外來人口同時並存💪，不能享受本市居民福利待遇的外來人口，多就業在較低層次勞動力市場，收入水平低，居住環境差。外來人口與本市居民之間的這些顯性差異，可能引發社會摩擦，造成社會不穩定。第三，超大城市雖然具有顯著的集聚經濟，但如其規模超過一定限度，也存在形成集聚不經濟的可能性。第四，一旦遭受到嚴重災害損失巨大⚾️。因為超大城市人口👨🏽⚕️、經濟高度集中，一旦遭受嚴重的恐怖襲擊或發生巨大地震等天災人禍，會造成更大的損失👨🏻🦽🥬。正由於存在這些問題🥯，使加強超大城市治理顯得更加重要。要完好治理超大城市，既要服從超大城市建設與發展的目標與任務🔥，同時也要根據超大城市的特殊性，從系統治理和綜合治理出發，明確治理的主要對象和內容。其治理包括整個超大城市的人、物👎🏿、資金👲🏻、信息等對象🧡，也包括所有生產🦌、生活活動現象及其時間與空間、靜態與動態的發展過程。概括起來至少應該包括以下幾個方面：第一⛄️，人才和創新環境治理。圍繞如何發揮人口超大規模優勢，提高創新能力🧏♂️，把超大城市建成有國際影響的創新城市🏄🏿♂️。由於超大城市人口規模大，人口、文化結構多元化🌧，思想文化的相互交流碰撞容易形成產生新知識和創新能力的乘數效應。超大城市治理應發揮這一優勢🎷👱🏻，樹立人口是財富的人口觀✸、人人是人才的人才觀，包容各類人口和文化，鼓勵交流和創新🤪，創造公平競爭環境和每個人都有用武之地的舞臺，使超大城市逐步成為全國甚至全球人才集聚地和知識創新中心。第二👍🏼，經濟轉型與發展治理🧝🏿。對超大城市而言🙎♀️，不僅自己要發展，還要帶動全國發展，參與全球化競爭🤵🏿。因此，要瞄準國際前沿🤾♀️，調整產業結構👩🏭，發展高科技產業📇，利用集聚經濟優勢🛴，加快經濟發展，創造超大規模經濟實力👭，不僅滿足不斷提高全體市民福祉的需要🐪，也要增強超大城市的牽引力和競爭力💠，更好地帶動全國經濟的發展🗾，在參與全球化競爭中更多地分享全球化紅利😻。通過治理🌳，提高超大城市經濟發展可持續能力以及對全國經濟的牽引力和在全球化中的競爭力。第三，包容與社會排斥治理🤶🏿。超大城市一般都是移民城市。移民歷來都是超大城市發展的重要動力。目前，作為“非完全遷移”（沒有居民戶籍）的外來人口仍然是超大城市勞動力隊伍的重要組成部分。其中絕大多數是不能享受與本市居民同等權益的農民工🫸🏼。這些人遠離家鄉甚至親人，但卻承擔了超大城市建樓修路、環境保潔等幾乎所有的“3K”[1] 工作。他們的勞動和貢獻在超大城市無可替代，應該得到尊重並擁有相應的權益。但一些超大城市卻人為設置高門檻增加農民工市民化的難度🦆😻。這不僅弱化超大城市的發展能力，還可能激化社會矛盾，不利社會穩定🤥。所以，超大城市治理一定要尊重每個人的基本權益，創造良好的包容🫅、平等的社會環境🥞，加快外來人口的社會融合與市民化進程👩🏽🏫。第四，人口結構失衡治理。由於經濟發展、技術進步及生育政策等因素的多重影響👩👩👦👦，我國超大城市少子化老齡化快速發展。如上海市在1979年就進入老齡化社會（老齡化率超過7%）🤘🏻，比全國早20余年。根據第六次人口普查，2010年上海市戶籍人口0歲—14歲少兒人口比重已下降到8.67%，而65歲及以上老年人口比重則上升到15.79%。若按照政府確定的“天花板”人口規模嚴加控製🧹，上海到2050年65歲及以上老年人口比重將可能提高到40%左右🥡。這樣發展下去，必將迎來老齡化的嚴峻挑戰😘：勞動力供給不足🐻❄️，消費需求萎縮🧑🦲，撫養負擔加重，發展活力弱化，整個城市衰退將不可避免👩👩👧👦。第五😝🔐，城市環境綜合治理🧛♂️。良好的城市環境，是超大城市吸引人才、保障生產🥪、幸福生活的重要基礎。近些年來，超大城市環境問題還一直很突出👨🏽🍳，如綠地減少🚱、生態破壞🕠、汙水廢氣排放🧑🏻🦯、風沙霧霾影響以及氣候變暖、海平面上升威脅等，都對超大城市環境造成不同程度的危害🕣。這些環境問題往往互相聯系，必須實施綜合治理🔶。當前應主要抓好環境汙染治理、交通擁堵治理🍻、城中村治理、安全防範治理、環境舒適性治理等🧙🏻♂️。通過城市環境綜合治理，為廣大市民提供一個安全安靜🙇♂️、宜居宜業的工作生活環境🙇🏿♂️。近些年來📫，我國超大城市治理取得了一些成就，但同時也存在不少問題。當下超大城市政府治理的對象似主要集中在“大城市病”上，而且認定“大城市病”的病因是外來人口過多🖖🏻、人口規模過大，所以控製外來人口入遷與人口規模增長被當作超大城市治理的重點🐅。“大城市病”一直是影響超大城市持續性發展的巨大障礙💅👩🏻🍼，無疑也是超大城市治理的重要問題之一🧢，但不是超大城市治理的根本目的🦠；認定並把控製外來人口入遷與人口規模增長作為超大城市治理的重點，特別是采取措施加以重治就成了問題，容易造成一些不容忽視的不良後果。
首先，認定超大城市規模過大造成“大城市病”缺乏充分依據。到目前為止🪡，我國京👩⚖️、滬等超大城市並未顯示出規模“過大”征兆🤷🏿♀️。其城市規模與集聚經濟關系的研究都說明🧑🏻⚕️，這些超大城市尚具明顯的集聚經濟，勞動生產率和人均GDP仍居全國前列，生態環境惡化苗頭被逐步遏製並得到不斷改善🪪，顯示超大城市規模並未“過大”👩👦。其次🤷🏼，超大城市存在的諸如交通擁堵、房價暴漲👩🏼🏫、環境汙染等所謂“大城市病”病態與規模基本無關🕘。日本東京大都市圈的人口規模遠大於我國目前的超大城市🤵🏿♀️，人口密度也遠高於我國的超大城市，而且其人口規模還在不斷增長👨🏼⚕️。但其城市房地產市場平均價格卻遠低於中國超大城市，城市交通也相對有序並未擁堵不堪🧑🏻🦯。其經驗說明超大城市規模並不一定誘致“大城市病”，或者說“大城市病”與城市規模關系不大。再次👩🏻⚕️🙋♀️，超大城市的外來人口與“大城市病”更沒有直接關系🎞。考察超大城市外來人口，絕大多數都是較低收入者，大都租住簡易、破舊房屋，沒有多少人能買得起房子；其車輛擁有量也相對較少，並非造成交通擁堵↔️、環境汙染的重要因素🔹。相反，離開他們反而有可能加劇大城市病。假如沒有他們，住房👩🏼🎓、交通等基礎設施無法改善，垃圾清掃、環境衛生等難以保證。很明顯🙍🏻♀️，超大城市的“大城市病”很難與外來人口扯上直接關系⛪️，相反離開他們大城市病可能會更加嚴重🔎。基於上述可以認為🧑🏼🏭，近年來我國超大城市治理成效不理想，一是治理對象錯位😋，偏重於“大城市病”的治理，未能著眼於超大城市治理的根本目的，忽視綜合治理；二是沒有“對症下藥”治理“大城市病”⏏️，誤把控製外來人口入遷與人口規模增長作為“大城市病”的病因🧏🏿♂️。對象和病因搞錯了，自然難以取得好的治理效果👨👩👧👦。那麽大城市病主要病因是什麽？怎樣治理才能有效？概括而言👩🍼，優質資源與服務高度集中於超大城市特別是其核心區域，形成與其他地區的巨大差距是造成大城市病的主要原因。從全國來看，我國基礎設施建設投資與公共服務資源特別是優質資源過度集中於超大城市🍒，造成超大城市優質資源🥽、服務能力與其他地區和城市之間的差距過大。從超大城市內部來看👃🏻，各種資源又高度集中於其核心區域🌖👩🏼⚕️，造成核心區域與周邊地區差距巨大，進而導致超大城市內部人口、經濟🪵、交通等生產服務活動高度集中於核心區域，加之規劃建設不盡合理🏌🏻♂️，由此帶來交通擁堵等矛盾0️⃣🦚。所以🏫，從長遠看要在全國範圍建立區域共生圈🦉，合理配置各類資源，推進區域均衡發展，縮小超大城市與其他地區和城市之間的差距🦅⛄️，才能從根本上避免大城市病的產生。從短期看要推進超大城市多中心規劃與發展，建設緊湊城區，改善交通管理🌼，合理分布人口，主要解決超大城市內部各地區之間差距過大的矛盾🧚🏻♂️，相對較快地緩解大城市病🟤。近年來，我國超大城市治理出現的問題，還有一個原因就是政府治理能力跟不上🐗，管理水平仍然較為落後👩，手段簡單粗暴，治理成本高、效率低。如近年來某些超大城市對違章建築大規模的拆違行動。作為超大城市開展拆違行動♎️，初衷可能是為了市容整潔、“美麗”天際線和減少外來人口🙏🏽。因為大量外來人口進城打工收入不高，生活壓力促使他們居住在最便宜又臟亂差的“城中村”，日常消費也主要依靠街頭便利店🙀。事實上🏝，“城中村”一些所謂違章建築不僅創造了大量的就業機會，增加了城市居民及部分外來人口的收入，而且滿足了大量低收入外來人口的居住需求，方便了他們的日常生活，也在一定程度上增強了城市活力🤚🏻。就這一點而言，“城中村”的存在在城市化發展的一定階段是有其積極意義的👫🏼。然而👌🏿，超大城市政府不考慮實際情況🧛🏽，開展聲勢浩大的“拆違”運動，而且采取“一刀切”、大拆盡拆👩🏼🚀，雖然一時整頓了市容，看到了“天地線”，但客觀上也造成了一些嚴重後果。最明顯的是🧛🏽，把一些就業機會給拆沒了，一些主要由外來人口組成的中小微企業也拆倒閉了♍️。直接後果就是增加了失業人員，減少了部分外來務工人員的收入，甚至使一部分本來依靠在大城市打工脫貧的外來人口失去了收入來源🦹🏽♀️。與此同時，也給本市居民生活帶來不便🧑🦼➡️，政府也減少了稅收，而且投入了大量人力🔓、財力，增加了財政負擔。更重要的是，造成幹群關系緊張。如果說一些地區拆除違章建築是必要的，但不問青紅皂白，采取“一刀切”“擴大化”做法，效果可能適得其反。政府是為民服務的，應該更多關註城市的低收入者，幫助他們就業和改善生活👮🏼♂️。一項政策的落實如果影響了他們的生存條件，甚至剝奪了他們的生存機會，由此造成他們對政府的對抗情緒，那就事與願違、得不償失🚴🏽♀️。所以，對這樣的治理一定要認真反思並總結經驗教訓🍖。超大城市治理是一個復雜的系統工程。怎樣才能實現科學治理🧑🏼✈️🧗🏿♂️、有效治理，達成超大城市治理的預期目的與效果呢？這雖然牽扯方方面面👨👧👦🙎🏼♂️，但主要應做好以下幾點📝：
（一）要“不忘初心🫳🏿、牢記使命”，堅持以建設和發展超大城市的目的為治理目標超大城市治理不是單純為看到天際線👍⇢，不是刻意追求整齊劃一。根本目的是確保超大城市可持續發展並實現其發展目標。要以超大城市的特殊性作為治理的參照系與航標塔，把超大城市的發展現象及其時空發展過程作為治理的對象和內容。要采取針對性措施🍥，進行整體治理和綜合治理。只有這樣，才能進行有效治理，達到預期治理目的和效果📜。超大城市治理的主體是人，治理的對象也是人，人是超大城市的主體🥲。所以超大城市治理一定要堅定不移地樹立起以人為本的治理理念🐋。超大城市以人口規模超大得名🔹🙆🏼♀️，而且結構多元而復雜。特別是相對弱勢的外來人口是超大城市常住人口的重要組成部分，他們也一直在為超大城市的發展辛勤勞動做出貢獻。應該堅持開放包容態度，把他們作為“自己人”👩🏻🚀，關心和善待他們🎳，與他們一起構築超大城市居民“命運共同體”⛷，允許他們共享城市化紅利和經濟發展成果♻️。這是超大城市有效治理之本。超大城市有自己的特殊性，也有自己的發展規律🧑🏿🎨。超大城市治理必須尊重其特殊性與發展規律，實施科學治理。例如，人口遷移是受遷出地推力與遷入地吸引力兩種力共同作用的結果🤍，以行政手段調控人口遷移🎸，必須同時從改變遷出地推力與遷入地吸引力兩方面著手才可能取得成效🔇。如果只從改變一方著手治理則難以奏效🧢。不管發達國家還是發展中國家幾乎所有的超大城市☠️，在繁華光鮮的現代化設施和富裕社區背後，都分布有一些城中村或落後社區。這或許也是超大城市多樣化的一種表現，甚至是超大城市空間發展到一定階段的普遍現象。這種存在至少維護了相對貧窮人口分享超大城市現代生活方式的權利👨🍼🚋。這一點也應該值得我們認真審視🙇🏻♂️。這是實現超大城市有效治理的重要保證🙋🧝🏻。超大城市的治理🧜🏻，並不只是政府管理者的事情，也是全體市民包括外來人口的事情。政府管理者並非只是超大城市治理的主體，廣大市民也並非只是被政府治理的對象🕍。每一個生活居住在超大城市的人🙇🏿♀️，都既是超大城市治理的主體🤞🏼，也是超大城市治理的對象🐼。所以超大城市的治理人人有責，需要全民參與。政府管理者與廣大市民在治理體系中沒有高低貴賤，但應有不同分工，承擔不同的責任。要廣泛開展治理教育，提高廣大市民的治理主體意識、自我治理能力和參與超大城市治理的責任感和自覺性。要在公正🧗🏻♀️、平等的基礎上，共同構建超大城市層級清晰📲、有序的垂直方向全連接無間斷的治理體系🫅✌🏿，把超大城市治理措施逐級落到實處🍋。還要提倡“個人自治”“居民自治”和“團體自治”“社區自治”🕵🏽↔️，構建水平方向全覆蓋無空隙的治理體系🪕✝️。通過構建立體綜合治理網絡，對超大城市的所有現象及其時間與空間的發展過程實施全面監測和治理。（五）采用現代化技術手段，實施“過程”治理和智慧治理超大城市以及超大城市治理都是一個巨大的復雜系統，必須采用現代科學技術手段進行有效治理。近幾年計算機、物聯網與雲計算技術的發展🩱，大數據的收集與挖掘，數據整合😒、共享與智慧城市的建設💆🏽♂️，為超大城市治理提供了有效的現代科技手段🍵。通過建設智慧城市💛，對超大城市實施智慧治理，可以降低治理成本，提高治理效率和質量👷🏿♀️。但要註意的是，超大城市及其治理不僅受其一些重要構成要素的深刻影響，亦與其運行、發展過程的每一個細節密切相關。在一定意義上🎆，城市越大越復雜🫐、現代化程度越高🚆🏍，一些細節往往對其運行與發展更具有決定性作用👌🏻。因此🥾，全面監測超大城市的發展過程不放過每一個細節🦻🏿，是超大城市運行和治理的重要一環🐈⬛。一定要整體把握🪑，細處著眼🆎，采用現代化技術手段🖲🧑🏽🍳，對超大城市進行全方位💺、系統化的過程治理和智慧治理。
[1] 指又臟（汚い）、又累（きつい）、又危險（危険）的工作。用羅馬字母拼寫日語單詞汚い(Kitanai)、きつい(Kitsui)🧖🏻♂️、危険(Kiken) 時的第一個字母均為K,“3K”即由此而來🫔。
